刺史制度是汉武帝在秦御史监郡和汉初丞相史出刺基础上的独创，是君主专制主义中央集权的产物。汉代刺史制度的形成、发展与演变都有着其特定的历史背景。刺史制度的形成、演变与两汉政治休戚相关。刺史、州牧的地方官化是东汉政权瓦解的一个极其重要的因素。
汉代刺史制度是一种较为完备的地方监察制度，是维护皇权的有力手段，对于加强中央对地方的监督和控制，发挥了重要的作用。
但刺史制度在形成和演变的过程中逐渐地方官化。刺史制度的每次变化有其特定的、具体的原因，而且有根本原因。刺史权力逐步扩大的根本原因是刺史是“奉诏出制”的，刺史背后站立的是皇帝，刺史是作为皇帝的代言人出现的。